Democracia municipal na mira

Gildo Marçal Brandão
Especial para
*Gramsci e o Brasil*














Nossa ciência política não se cansa de prestar homenagem ao conhecido livro de Victor Nunes Leal sobre o município e o regime representativo no Brasil, nem de repetir o diagnóstico tocquevilliano segundo o qual o mal da democracia brasileira reside na ausência de township, do autogoverno local, mas estuda pouco a política municipal. É bem verdade que, desde os trabalhos de L. A. Costa Pinto, de Maria Isaura Pereira de Queiroz e do próprio Nunes Leal, para citar os mais ilustres, uma vigorosa sociologia política esquadrinhou os fenômenos do mandonismo e do coronelismo e empreendeu uma gama de pesquisas sobre clientelismo, estruturas de parentela, clãs eleitorais, lutas familiares, relações entre o município e o poder nacional, etc. Era o Brasil rural sob escrutínio. Mas, se observarmos as realizadas sobre o Brasil urbano e nesses anos de redemocratização, veremos como são raras e pontuais as dedicadas às eleições e instituições políticas municipais. Mesmo metrópoles como São Paulo e Rio de Janeiro, exaustivamente exploradas pela demografia, pela economia e pela sociologia (urbana, do trabalho, da industrialização, dos movimentos sociais, das elites empresariais e sindicais, da cultura, etc.), quase nunca o foram do ponto de vista de suas instituições de governo e das agências políticas em disputa pela direção das cidades (1). Os pequenos e médios municípios, então, estão fora da vista.
A ciência social, entretanto, não existe no ar nem apenas dentro das universidades. Ao prestar escassa atenção ao poder municipal, ela reflete uma situação real e uma cultura política, ainda que lute contra elas. Embora a doutrina reze que a sorte da democracia se joga no nível em que o poder está mais próximo do cidadão, o senso comum desconfia que não é aí que as coisas “realmente importantes” se decidem e não percebe que elas são realmente testadas onde é mais difícil mudar. O resultado é que as Prefeituras e Câmaras de Vereadores são as instâncias de poder mais opacas e menos expostas ao controle público e, nessa medida, se tornaram um natural refúgio do banditismo político, seja pelas negociatas que propiciam, seja pelo poder de chantagem que detêm.
Historicamente, como lembra Rui Tavares Maluf, “os prefeitos brasileiros sempre tiveram muito mais poder do que as câmaras, subordinando as decisões destas últimas às suas conveniências. Exatamente por isso, os chefes do Executivo local foram vistos como representantes da oligarquia local, quando não sua própria expressão”. Contraparte do mandonismo local, o apodrecimento da representação municipal no Brasil moderno não é um fenômeno apenas paulista, mas nacional. Uma história política escrita com olhos abertos vai tropeçar na cassação das formidáveis bancadas de vereadores comunistas eleitos em 1947, nas capitais e principais cidades industriais, como o marco zero do seu esvaziamento em democracia. Foi ela que abriu o caminho para o florescimento dessa representação política medíocre e sem substância a que nos acostumamos, a ponto de não lembrar o nome do vereador em quem votamos na última eleição. Os efeitos talvez tenham sido mais devastadores em São Paulo, a um tempo epicentro do capitalismo e berço do populismo no Brasil, onde um Jânio Quadros só alcançou a vereança, dando início à trajetória que o converteria em líder da “poeira”, depois que a cassação abriu 18 vagas numa câmara de 45. Como lembrava o saudoso David Capistrano da Costa Filho, ex-prefeito de Santos pelo Partido dos Trabalhadores, o corte da relação representante/representado vem daí e se expressa sobretudo no voto para os legislativos (2).
Apesar - ou por conta - dessa opacidade política, desde o regime militar as Câmaras Municipais obtiveram uma série de vantagens e prebendas que fizeram delas instituições com maior capacidade de barganha do que as Assembléias Legislativas e a Câmara Federal. Ganharam infra-estrutura e concentraram tanto poder sobre os negócios da cidade que geraram pirataria em escala industrial. Como se sabe, essa situação só começou a ser revertida com a Constituição de 1988, que, sob influência de forte corrente municipalista, incorporou um conjunto de leis e procedimentos destinados a recuperar a destroçada autonomia citadina. Além da criação do Fundo de Participação dos Municípios, essas mudanças legais concederam uma inédita quota de poder às Câmaras Municipais, capazes, de agora em diante, de abrir comissões de inquérito e excluir prefeitos, e fortaleceram o Ministério Público Estadual, que ganhou o direito de iniciar investigações sem autorização prévia do Procurador Geral. Descobrindo (recentemente) o tema, a imprensa também fez o seu papel. Num quadro de intensa competição eleitoral, exacerbada fragmentação partidária, absenteísmo popular e clamor por ética na política, o resultado são os processos políticos que levaram ou estão levando as câmaras - principalmente, mas não só, em pequenos e médios municípios - a afastar definitivamente prefeitos eleitos em 1996 e em 2000.
Saber se isso significa um avanço ou um retrocesso democrático ou ambas as coisas ao mesmo tempo, essa é a questão.
Salvo engano, o livro que o leitor tem em mãos é a primeira tentativa organizada e sistemática de descrever e analisar esse "fenômeno político novo". Será difícil encontrar pesquisadores tão qualificados como Rui Tavares Maluf para essa empreitada. Mestre pela Unicamp com uma dissertação sobre processos de decisão na Câmara de Vereadores de São Paulo, doutorando em Ciência Política pela Universidade de São Paulo, onde prepara tese comparando os legislativos das duas cidades sul-americanas globalizadas, Buenos Aires e São Paulo, Rui une esse preparo acadêmico a um longo trato com as questões das municipalidades, seja pelos tempos de assessor técnico da Fundação Prefeito Faria Lima, seja pela sua experiência como editor (pelo oitavo ano consecutivo) do informativo Processo & Decisão, que acompanha mensalmente (com exceção de janeiro e julho) as atividades da câmara paulistana.
Sua primeira virtude é justamente tomar como tema esse objeto carregado de preconceitos - a política institucional nas pequenas e médias cidades - e fazê-lo apresentando um quadro tão completo quanto possível das circunstâncias locais, das estratégias eleitorais e dos atores jurídicos e políticos que estão naturalizando o conflito entre Executivo e Legislativo e rotinizando a crise de governabilidade.
Como toda boa descrição empírica, a de Prefeitos na Mira vem pautada pela capacidade do pesquisador de fazer boas perguntas, pinçar o relevante e pôr cada coisa no seu devido lugar. A análise é declaradamente ascética: ela jamais se descola dos dados empíricos, mas estes não falam por si mesmos. Sem fazer nenhuma discussão teórica abstrata ou ceder à indignação fácil, o tempo todo os pressupostos do ideal democrático são confrontados com a realidade factual. O quadro que daí emerge é profundamente ambíguo. Por um lado, Rui concede que, apesar das pressões recentes por meia volta volver, o avanço da descentralização político-administrativa nas duas últimas décadas contribuiu em alguma medida para “reduzir as desigualdades sociais, ajudando a fixar os seus habitantes no local de origem e evitando, assim, que eles migrassem para as periferias das grandes cidades em busca de meios de sobrevivência” (3). E aceita em princípio que é auspicioso para a jovem democracia brasileira o fato de prefeituras e câmaras estarem finalmente sendo objeto de um notável - embora contraditório, confuso e com resultados nem sempre transparentes - esforço no sentido de saneá-las. Anota, de passagem, a função “dirigente” dos consultores jurídicos e o papel estruturante do sistema político que um partido como o dos Trabalhadores vem exercendo até mesmo nesse nível.
Por outro lado, chama a atenção para o caráter problemático do próprio processo, pelo qual eleitos pelo voto popular são afastados ou reintegrados, sem que o eleitor seja consultado ou participe em alguma medida dessas decisões. Mostra como o sistema partidário tornou-se uma, se não a, variável crucial, mas é freqüentemente parte do problema, não sua solução. Insiste em que a crônica ingovernabilidade é sobredeterminada pelo baixo grau de informação e de competências incorporadas pelas estruturas locais. Põe o dedo num modo tosco de fazer política, que se esgota no corpo-a-corpo e não encara a necessidade de construir alianças estáveis para governar. Constata o conflito entre prefeitos de salto alto e câmaras sem maiorias partidárias estáveis, mas extremamente ciosas de seu poder recém-descoberto. Não se engana sobre as possibilidades de instrumentalização da ética a serviço da chantagem. E identifica o paradoxo pelo qual a pressão da “opinião pública” é capaz de determinar realinhamentos e impedir a impunidade (política), mas se exerce num cenário no qual não há notícia de participação popular.
Sem negar os avanços, a discussão problematiza a democracia municipal. O tom cinza, de preferência ao preto ou branco, resulta, entretanto, da própria experiência democrática que estamos vivendo, não é o produto de uma história imóvel que vê nos fenômenos de hoje apenas ou sobretudo a repetição de taras culturais seculares.
Nesse sentido, talvez não seja exagerado dizer que a principal contribuição de Prefeitos na Mira é ter flagrado uma realidade que, apesar dos elementos de continuidade - mandonismo, personalismo, confusão entre o cargo e seu ocupante, clientelismo, etc. -, é, para o bem e para o mal, bastante distinta da teorizada pelos clássicos da sociologia política dos anos 50-70. Contra uma bibliografia (e o senso comum jornalístico) que insiste nas metamorfoses do coronelismo, no enésimo surgimento de “novos coronéis” (urbanos, eletrônicos, burocráticos, etc.) e os toma como prova do caráter inalteravelmente autoritário da vida pública brasileira, Rui mostra como se vai desenhando - nos marcos da Constituição de 1988 e num contexto de polarização das instituições e insuficiente participação popular - um processo que “coloca contra a parede a noção arraigada de que o chefe do Executivo é o senhor absoluto da política local”.
Bem vistas as coisas, essa transformação pode servir como contraprova empírica da tese de Coronelismo, Enxada e Voto, que diferenciava entre coronel e coronelismo e historicizava o sistema, circunscrevendo-o a um processo cuja gênese projeta-se no século dezenove, cuja estrutura se arma com o federalismo republicano e cuja diluição decorre do avanço da industrialização, da urbanização, dos aprimoramentos da democracia representativa e das modificações da estrutura agrária (4).
Trata-se, portanto, do poder local realmente existente. Em nenhum momento, Rui força a mão: apresenta o quadro, fornece os dados, indica os problemas. Ao leitor cabe tirar suas conclusões.

São Paulo, 31 de julho de 2001

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Gildo Marçal Brandão é professor do Departamento de Ciência Política da USP. Texto originalmente publicado como prefácio ao livro de Rui Tavares Maluf. Prefeitos na mira. Análise dos processos de afastamento dos prefeitos paulistas. São Paulo, Ed. Biruta, 2001. [www.editorabiruta.com.br]

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Notas

(1) No caso de São Paulo, os livros organizados por Régis de Castro Andrade - Processo de Governo no Município e no Estado: uma visão a partir de São Paulo (São Paulo, Edusp/Fapesp, 1998) - e Lúcio Kowarick - As lutas Sociais e a Cidade (Rio de Janeiro: Paz e Terra/Cedec, 1992. 2ª ed. revista e modificada) - são notáveis exceções.

(2) Tratei do impacto da cassação do registro eleitoral do PCB sobre a configuração do sistema político regido pela Constituição de 1946 e da relação entre o veto à representação legal da esquerda e a emergência do populismo em “A Ilegalidade Mata - O Partido Comunista e o sistema partidário (1945/64)”. Revista Brasileira de Ciências Sociais, nº 33. São Paulo, Anpocs, fev. 1997, p. 23-34. Na mesma linha, o argumento de David, por mim comentado em “São Paulo capital como questão política”, pode ser consultado nesta página Gramsci e o Brasil.

(3) Como assevera o Ibam - Instituto Brasileiro de Administração Municipal -, citado por Rui.

(4) Como esclarece com toda propriedade (e até contra as vacilações de Nunes Leal) José Murilo de Carvalho em “Mandonismo, coronelismo, clientelismo: uma discussão conceitual”. In Id. Pontos e Bordados - Escritos de história e política. Belo Horizonte, Ed. da UFMG, 1998, p. 131-2.